O recentă practică neunitară a Tribunalului Iași în privința acțiunilor în rectificarea titlurilor de proprietate emise în baza legilor de fond funciar ne prilejuiește prezenta analiză.
Pe de o parte, Tribunalul Iași s-a pronunțat prin decizia nr. 1528/13.11.2014 în sensul respingerii ca inadmisibilă a unei acțiuni în rectificarea titlului de proprietate în ceea ce privește greșita indicare în acest titlu a identificatorilor cadastrali ai terenului cu privire la care s-a reconstituit dreptul de proprietate și în privința dimensiunilor notate în titlu ale suprafețelor de teren reconstituite.
S-a reținut de către instanță că este întemeiată excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești și că acțiunea este inadmisibilă – față de dispozițiile speciale ale art. 59 indice 1 din Legea nr. 18/1991, completată prin Legea nr. 219/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2011 privind trecerea Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară din subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, precum şi pentru modificarea unor acte normative.
Aceste dispoziții reglementează o procedură specială pentru rectificarea titlurilor de proprietate, care urmează a fi făcută de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară, în temeiul unei hotărâri în acest sens a Comisiilor Județene de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.
Instanța constată că această procedură specială și exclusivă se aplică pentru corectarea erorilor de scriere, care sunt apreciate că ar putea viza orice elemente din cuprinsul titlului de proprietate, inclusiv pe cele care țin de identificarea topocadastrală a terenului.
Tribunalul Iași apreciază în decizia amintită că această procedură este una mai simplă și că nu este una alternativă cu rectificarea pe cale judecătorească, pentru că, dacă s-ar considera a fi alternativă, ar dispărea însăși rațiunea introducerii acestei noi proceduri. Pe cale de consecință, Tribunalul respinge acțiunea în rectificarea titlului de proprietate ca inadmisibilă, reținând de asemenea că reglementarea procedurii de rectificare prin hotărâri ale Comisiei Județene Iași de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor nu poate să influențeze chestiunea admisibilității unei asemenea cereri, deoarece această comisie nu este un organ legislativ.
În același sens al admiterii excepției necompetenței generale a instanțelor judecătorești s-a pronunțat Tribunalul și în alte decizii, cum sunt cele pronunțate în următoarele dosare: 3823/245/2013 – decizia civilă nr. 163/09.02.2015; 4960/866/2013 – decizia civilă nr. 278/26.02.2015; 4389/866/2013 – decizia civilă nr. 380/17.03.2015; 4215/866/2013 – decizia civilă nr. 891/10.11.2014.
Pe de altă parte, tot Tribunalul Iași a pronunțat mai multe soluții de admitere a cererilor de rectificare a titlurilor de proprietate, după modificarea adusă Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012.
Prin deciziile nr. 780/23.10.2014, 38/13.01.2015 și 194/10.02.2015, Tribunalul Iași a casat sentințele instanțelor de fond și, rejudecând cauzele, a dispus admiterea acțiunilor de rectificare a titlurilor de proprietate deduse judecății. Fără a se pune în discuție chestiunea necompetenței generale a instanțelor judecătorești, s-a dispus rectificarea titlurilor de proprietate în privința corectării următoarelor aspecte: greșita indicare a situării terenului ca fiind în extravilan, când terenul era în intravilan; greșita identificare topocadastrală a suprafețelor de teren – stabilirea greșită a amplasamentului terenurilor trecute în titlurile de proprietate.
În alte decizii, Tribunalul Iași a pus în discuție excepția necompetenței generale a instanțelor și a dispus respingerea ei. Astfel, în decizia nr. 137/9.02.2015, Tribunalul a stabilit ca fiind ”inoperantă excepția necompetenței generale a instanțelor în soluționarea cauzei”, motivând: ”Eroarea semnalată prin cererea de chemare în judecată nu este una materială, ce ține de identificarea topocadastrală a terenului, tinzându-se la modificarea în esență a datelor de determinare a acestuia. Aceste considerente au stat la baza stabilirii de către Tribunal a competenței generale a instanțelor în soluționarea cauzei, motiv pentru care s-a revenit asupra excepției de necompetență generală invocată în apel”.
De asemenea, prin decizia nr. 523/10.04.2014 a Tribunalului Iași, instanța de recurs a dispus respingerea excepției necompetenței generale a instanțelor judecătorești și pe cale de consecință casarea sentinței și trimiterea cauzei la rejudecarea ei pe fondul cererii de rectificare de titlu. În motivarea respingerii excepției, instanța de recurs a constatat că acțiunea viza modificarea unor date cadastrale din cuprinsul titlului de proprietate. Pornind analiza de la textul art. 59 indice 1, introdus în Legea nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012, instanța a reținut că ”acțiunea în rectificare presupune probarea existenței unei erori materiale la emiterea actului administrativ… iar finalitatea acțiunii constă în corectarea erorilor intervenite, în sens formal, fără afectarea substanței sau întinderii însuși a dreptului recunoscut. Altfel spus, rectificarea titlului de proprietate presupune îndreptarea unei erori materiale, intervenită odată cu emiterea titlului de proprietate și nu o nouă configurare a amplasamentului.” Instanța face astfel distincția între rectificarea erorilor din titlul de proprietate și modificarea acestui titlu, sub aspectul datelor cadastrale înscrise în acesta și pentru aceste motive constată competența instanțelor în a dispune aceste modificări în privința amplasamentului terenului cu privire la care s-a emis titlul în discuție.
Practica neunitară a fost determinată de introducerea în Legea nr. 18/1991 republicată – prin Legea nr. 219/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 81/2011 privind trecerea Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară din subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, precum şi pentru modificarea unor acte normative – a art. 59 indice 1, care dispune:
„(1) Îndreptarea erorilor materiale înscrise în titlurile de proprietate care sunt produse din cauza erorilor de scriere se efectuează de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară.
(2) Rectificarea titlurilor de proprietate se poate face de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, în temeiul hotărârii comisiei judeţene.
(3) Procedura de îndreptare a erorilor materiale şi de rectificare a titlurilor de proprietate va fi aprobată prin ordin cu caracter normativ al directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.”
În același timp, s-a menținut și este în vigoare și în prezent, fără modificări, art. 58 teza a doua din Legea nr. 18/1991 republicată, care dispune: ”Pe baza hotărârii judecătoreşti definitive, comisia judeţeană, care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desfiinţa.”
Textul indicat al art. 58 este cuprins în capitolul ”Dispoziții procedurale” și se referă atât la plângerea împotriva hotărârii Comisiei Județene de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor (conform art. 53 alin. 2), cât și la celelalte acțiuni în instanță privind: ordinul prefectului; orice act administrativ al unui organ care a refuzat atribuirea terenului sau propunerile de atribuire a terenului (conform art. 54 alin. 1); modificarea/anularea propriei hotărâri de către comisie (art. 55 alin. 1); măsurile de punere în aplicare a dispozițiilor art. 37 din lege – dreptul la acțiuni (conform art. 56).
Cum obiectul plângerii, conform reglementării legale enunțate mai sus, nu constă în titlul de proprietate emis, putem analiza textul art. 58 teza a doua din Legea nr. 18/1991 ca un text general, fără legătură exclusivă cu procedura plângerii care este reglementată în articolele anterioare.
În orice caz, textul dispune expres că modificarea, înlocuirea sau desființarea unui titlu de proprietate de către Comisia Județeană nu se poate face decât pe baza hotărârii judecătorești irevocabile.
În lumina acestor două texte de lege: art. 58 teza a doua și art. 59 indice 1 din Legea nr. 18/1991 republicată și modificată, dar și în lumina dispozițiilor art. 235 și urm. din Ordinul ANCPI nr. 700 /2014 privind aprobarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, considerăm că trebuie făcută fără nicio îndoială o distincție între tipurile de rectificări/modificări ale titlurilor de proprietate care sunt necesare în practică.
Rectificarea titlurilor de proprietate poate presupune mai multe tipuri de modificări în aceste acte administrative:
I. Îndreptarea erorilor din titlurile de proprietate – dacă acestea se datorează transcrierii eronate pe titlul de proprietate a unora din informațiile din procesul-verbal de punere în posesie sau din alte documente care au stat la baza punerii în posesie. (art. 59 indice 1 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 republicată și completată și art. 235 alin. 1 și 2 din Ordinul ANCPI nr. 700/2014).
Este vorba de erori materiale de transcriere în titlu – situație care presupune că procesele verbale de punere în posesie și celelalte documente care au stat la baza emiterii titlului sunt corect întocmite, fără greșeli, iar eroare este una simplă, materială, de transcriere.
Art. 235 alin. 1 din Ordinul ANCPI nr. 700/2014 enumeră asemenea posibile erori: erori de scriere a numelui și prenumelui față de procesul-verbal și anexe; erori cu privire la numărul de tarla/parcelă/unitate amenajistică/unitate de producție; erori cu privire la vecinătăți; erori cu privire la suprafețele parcelelor, fără modificarea suprafeței total atribuite, erori de identificare cadastrală – fără afectarea amplasamentului și a suprafeței – toate față de cele corect înscrise în documentele primare de reconstituire a dreptului.
În cazul existenței unor asemenea erori de transcriere – în condițiile în care documentele primare sunt corecte -, se procedează de oficiile de cadastru la corectarea lor, în sensul înscrierii corecte a datelor din documentele primare (fișa de punere în posesie și celelalte documente care au stat la baza punerii în posesie) – pe baza unei simple cereri și a unui referat de îndreptare eroare materială.
II. Modificarea titlurilor de proprietate (art. 59 indice 1 alin. 2 din Legea nr. 18/1991 republicată și modificată și art. 235 alin. 3 din Ordinul ANCPI nr. 700/2014): această operațiune presupune existența unui alt tip de greșeli în cuprinsul titlului de proprietate, enumerate de art. 235 alin. 3 din Ordinul nr. 700/2014.
Este vorba de: modificări ale numărului de tarla/parcelă; modificarea numelui autorului dreptului, modificarea vecinătăților fără afectarea amplasamentului, modificarea suprafețelor parcelelor fără modificarea suprafeței totale. Asemenea erori ce trebuie corectate există și în documentația care a stat la baza emiterii titlului (procesul verbal de punere în posesie și celelalte documente inițiale) și nu implică modificarea obiectului dreptului de proprietate stabilit prin titlul care se corectează, nici în sensul amplasamentului terenului, nici în sensul suprafeței totale prevăzute în titlul de proprietate.
Aceste modificări expres prevăzute se pot efectua de Oficiile de cadastru în temeiul unei hotărâri de Comisie județeană emise în acest sens.
Procedura de emitere a acestei hotărâri de comisie județeană nu este prevăzută prin lege și nici prin ordinul ANCPI. Această procedură care a fost instituită prin hotărâri ale Comisiilor Județene emise în aplicarea dispozițiilor art. 59 indice 1 din Legea nr. 18/1991 și ale art. 235 din Ordinul nr. 700/2014 este una foarte greoaie, care impune cerințe împovărătoare și de multe ori imposibil de realizat.
Hotărârea Comisiei Județene Iași nr. 285 din 19 septembrie 2014 reglementează procedura în urma căreia se emite hotărârea de comisie județeană de modificare a titlurilor de proprietate (fiecare comisie județeană de fond funciar a adoptat hotărâri cu caracter normativ similare, de exemplu hotărârea nr. 128/18.06.2015 a Comisiei Județene Cluj de fond funciar). În esență, această hotărâre de modificare a titlului se emite în baza unei documentații și a unei propuneri făcute de comisiile locale de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor, urmare a verificării și avizării efectuate de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară.
Comisia locală de fond funciar, la cererea solicitnatului, întocmește un dosar care cuprinde:
– referatul întocmit de comisie cu privire la necesitatea modificării titlului și la încadrarea cererii în dispozițiile art. 235 alin. 3 din Ordinul nr. 700/2014;
– planul de amplasament și delimitare a imobilului realizat în system de coordinate STEREO 70, în format analogic și digital, pe care se realizează identificarea amplasamentului (tarla, parcelă, vecinătăți) – întocmit de o persoană autorizată să execute lucrări de cadastru – plan însușit prin semnătură și ștampilă de președintele comisiei locale;
– dacă este vorba de modificări a identificatorilor cadastrali (număr de tarla și parcelă) – se vor determina prin raportarea geometriei imobilului la planul cadastral;
– declarația autentică a titularului sau moștenitorilor că acceptă și recunosc amplasamentul astfel stabilit, care nu presupune modificarea amplasamentului din titlu și că nu vor crea litigii cu vecinii urmare a modificării titlului;
– extras din planul parcelar în format analogic, semnat și ștampilat de președintele comisiei locale;
– copii după actele de stare civilă ale titularului
– procesul verbal de punere în posesie modificat întocmit de comisia locală conform HG nr. 890/2005;
– titlul de proprietate în original;
– hotărârea comisiei județene/anexa privind validarea dreptului – certificată pentru conformitate cu original de secretarul UAT;
– Avizul ADS/Direcției Silvice/Stațiunii de cercetare/altei instituții care administrează domeniul public sau privat al statului – dacă suprafața din titlu a fost pusă la dispoziția Comisiei locale prin protocol încheiat cu aceste instituții;
– certificat de sarcini/extras de carte funciară.
Întregul dosar se transmite de comisia locală către OCPI, care verifică corectitudinea determinării identificatorilor cadastrali (număr de tarla și parcelă) prin raportare la planul cadastral; corespondența suprafeței imobilului din procecul verbal de punere în posesie cu suprafața geometriei imobilului din fișierul digital și existența unor eventuale suprapuneri ale imobilului în baza de date grafică (palnul cadastral de carte funciară), reprezentat în sistem de coordinate STEREO 70.
După aceste verificări, oficiul de cadastru avizează dosarul și îl transmite către Comisia județeană în vederea adoptării hotărârii privind modificarea titlului – hotărârea care va fi retrimisă oficiului de cadastru pentru punerea ei în aplicare și realizarea concretă a modificării în titlul de proprietate.
Această procedură este îndelungată, costisitoare și greoaie, este lăsată la dispoziția și latitudinea comisiilor locale de fond funciar, fără prevederea unor termene sau sancțiuni pentru neîndeplinirea/îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor ce revin comisiilor în derulare acestei proceduri.
Această procedură se poate prelungi sau chiar bloca cu ușurință datorită unor aspecte precum: întocmirea planului de amplasament și delimitare în sistem STEREO 70 – în condițiile în care măsurătorile care au stat la baza punerii în posesie și emiterii titlului nu au fost realizate în acest sistem; inexistența unui plan cadastral definitiv/actual în anumite unități administrativ teritoriale; inexistența unui plan parcelar întocmit de comisiile locale și avizat de cadastru în anumite unități administrativ teritoriale; necesitatea întocmirii unui nou proces verbal de punere în posesie; lipsa anexelor de validare la hotărârile comisiilor județene adoptate în perioada 1991-1993; cerința vădit excesivă a avizului instituțiilor care au avut în administrare terenul și l-au predat pe baza de protocol tocmai pentru punerea în posesie a persoanelor îndreptățite.
Aceste cerințe le considerăm excesive și vor duce fără nicio îndoială la îngreunarea procedurii de modificare a titlurilor – care nu va fi supusă controlului nici unei instituții și care va fi lăsată în fapt la bunul plac și bunăvoința comisiilor locale și a tuturor celorlate instituții care trebuie să avizeze acte în cursul procedurii.
III. Dacă rectificarea titlului presupune modificarea suprafeței totale menționată în plus sau în minus – atunci această modificare se poate dispune doar prin hotărâre judecătorească – conform art. 235 alin. 4 din Ordinul ANCPI nr. 700/2014 care trimite expres la art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată, adică include în procedura plângerii prevăzute de acest articol și acțiunile privind modificarea titlurilor de proprietate care presupun modificarea în plus sa în minus a suprafeței prevăzute în aceste titluri.
În toate cazurile de modificare a titlurilor prin hotărâre judecătorească definitivă, oficiul de cadastru procedează la modificare doar pe baza unei hotărâri de comisie județeană care dispune punerea în executare a hotărârii judecătorești – conform art. 235 alin. 5 din Ordinul nr. 700/2014.
Analizând textele legale care prevăd posibilitatea rectificării/modificării titlurilor de proprietate de către Oficiile de cadastru și publicitate imobilară (art. 59 indice 1 din Legea nr. 18/1991 republicată, introdus prin Legea nr. 219/2012 și art. 235 din Ordinul nr. 700/2014) – în contextul menținerii nemodificate a art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată, considerăm că nu se poate susține că aceste texte au exclus competența instanțelor judecătorești în a dispune rectificarea/modificarea titlurilor de proprietate.
Dacă textul art. 59 indice 1 alin. 1 este imperativ în sensul că ”îndreptarea erorilor materiale înscrise în titlurile de proprietate care sunt produse din cauza erorilor de scriere se efectuează de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară” – nelăsând loc la interpretări care să ducă la ideea unei competențe alternative în aceste sens, alin. 2 al acestui text legal conține o normă supletivă: ”rectificarea titlurilor de proprietate se poate face de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară, în temeiul hotărârii comisiei județene” – formularea presupunând că nu este vorba de o normă imperativă.
Corelarea formulării ”se poate face” cu formulările cuprinse în art. 235 alin. 3 din Ordinul nr. 700/2014 (”titlurile de proprietate se pot modifica de oficiul teritorial…”) și cu dispoziția expresă a art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată (”Pe baza hotărârii judecătoreşti definitive, comisia judeţeană, care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desfiinţa.”) nu poate duce decât la soluția că sesizarea instanței de judecătă este o alternativă pusă la dispoziția părților interesate, nefiind exclusă în niciun fel prin reglementările speciale prevăzute pentru modificarea titlurilor de proprietate pe cale administrativă.
Competența dată oficiilor de cadastru în a modifica titlurile de proprietate nu este una exclusivă – conform modului de formulare adoptat de legiuitor. Art. 59 indice 1 alin. 2 dispune clar, expres că ”se poate” proceda la modificarea titlului de către oficiul de cadastru și nu modifică în niciun fel textul art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată, text care reprezintă temeiul de drept al oricărei acțiuni în rectificarea titlului de proprietate. În aceste condiții, este evident că noile articole introduse prin Legea nr. 219/2012 nu exclud competența instanțelor judecătorești în a se pronunța în cererile de rectificare de titlu de proprietate, ci instituie încă o procedură, alternativă și la alegerea petentului – beneficiar al titlului pentru a obține același rezultat.
Nu se poate susține nici că prin art. 235 din Ordinul nr. 700/2014 s-ar fi restrâns aplicabilitatea art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată doar la situația în care rectificarea titlului presupune modificarea în plus sau în minus a suprafeței prevăzute în titlu. Considerăm că nu se poate proceda prin ordin al unei instituții la modificarea/ restrângerea aplicabilității unei legi.
Aplicabilitatea art. 58 teza ultimă din Legea nr. 18/1991 republicată poate fi analizată doar prin raportare la dispozițiile articolelor noi introduse, respectiv art. 59 indice 1: acest text modificator al legii dispune că erorile de scriere și transcriere din titluri se modifică (în mod exclusiv) de oficiile de cadastru – conform alin. 1, dar că modificarea titlurilor în alte situații se poate face de oficiul de cadastru, pe baza hotărârii comisiei județene (această procedură fiind pusă la dispoziția părții interesate și rămânând la alegerea ei).
Orice altă interpretare a modificărilor aduse Legii nr. 18/1991 care să ducă la ideea inadmisibilității acțiunilor de rectificare a titlului și la cea a necompetenței generale a instanțelor de judecată în material rectificării titlurilor de proprietate echivalează cu o restrângere a accesului la justiție și cu o încălcare a dreptului la un proces echitabil. Excluderea competenței instanțelor în anumită materie trebuie să fie expresă, stabilită prin lege și justificată prin existența unei alte căi legale, la îndemâna părților, ușor de urmat care să ducă la același rezultat și care să fie supusă la rândul ei verificării instanțelor pentru excluderea abuzurilor. Or procedura astfel cum a fost reglementată prin hotărâri de Comisii Județene (care nu sunt organe legislative și nu au competența legală de a emite norme de aplicare a legii) nu oferă garanții suficiente persoanelor interesate pentru realizarea dreptului lor de a rectifica erorile din titlurile de proprietate emise, într-un termen rezonabil, printr-o modalitate simplă, clară și ușor de urmat, la îndemâna părților, care să nu fie lăsată la bunul plac al autorităților cu atribuții în domeniul stabilirii dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.
În concluzie, față de modificările intervenite la Legea nr. 18/1991 prin Legea nr. 219/2012, rectificarea erorilor materiale din titlurile de proprietate se face doar de oficiile de cadastru – pe baza unei documentații simple și îndemâna persoanelor interesate; modificarea titlurilor de proprietate fără afectarea totalului suprafeței se poate face ori de oficiile de cadastru pe baza hotărârii comisiei județene, ori se dispune prin hotărâre judecătorească în temeiul art. 58 din Legea nr. 18/1991, republicată; iar modificarea titlurilor de proprietate care presupune schimbări în plus sau în minus în suprafețele reconstituite se dispune exclusiv prin hotărâre judecătorească (art. 58 din Legea nr. 18/1991 republicată și art. 235 alin. 4 din Ordinul nr. 700/2014).
Considerăm necesară în orice caz unificarea practicii instanțelor de judecată în privința chestiunii competenței generale a instanțelor de a dispune rectificarea titlurilor de proprietate – pentru a se evita obținerea de soluții diferite pentru demersuri juridice similare.
Avocat Oana Chirița
Baroul Iași
Toate drepturile rezervate